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试论船员市场化进程中政府的缺位与补位

作者:林志豪   发布时间:2007-03-13    浏览量:2779   字体大小:  A+   A- 

前言


改革开放以来,船员就业形势出现了以下变化:①越来越多的船员从以前的隶属公司分离出来,走向市场,成为自由职业者;②船员与船公司的关系主要是劳动合同关系;③劳务应聘和招聘越来越被船员和船公司所接受。这些变化说明了我国船员劳务市场化在不断发展。既减轻了航运单位的负担,还为航运业的发展提供了可供选择的人力资源。但船员市场化也带来了一系列问题,主要有:船员在就业上呈现流动性,但现行的船员管理模式却限制了船员的流动,船员虽不隶属于特定公司,但又不得不依赖特定公司。船员队伍整体素质不高已成为制约航运发展的因素。流动船员成为改革中的弱势群体,表现在:一是在建立劳动关系中,船员要价能力低,特别是普通船员,会情愿或不情愿地屈服于船东或中介苛刻的要求;二是游离于社会保险制度之外,失业后基本生活得不到保障;三是正当权益受到损害时,难于维护自身的权益和尊严。


在船员市场化问题生,政府交通主管部门面临三重挑战:①如何实现船员的充分就业,保障船员权益;②如何提高船员的整体素质,为航运业的发展奠定基础;③交通行业作为吸纳劳动力的大行业,如何通过发展船员队伍,为解决全国的就业压力做出贡献。笔者尝试通过对船员市场化进程中政府的缺位与补位的分析,探讨解决问题的办法。


1 政府在船员市场化进程中"三个缺位一个不适应"


(1)政策缺位。


长期以来,我国没有统一、明确的船员管理政策。宏观上,缺乏船员队伍发展长期规划,使船员队伍发展滞后于航运发展的需要。中观上,缺乏有效的、有针对性的财政、法律和行政措施调节船员队伍的健康发展。微观上,对航运发展过程中出现的船员问题,没有及时调整对策。由于政策缺位,船员队伍的发展总体上显得盲目,船员结构、层次不合理,素质不高。


(2)监管缺位。


《船员条例》一直没有出台,导致对船员劳务市场、船员权益、船员责任等方面的监管、保护处于无法可依的状态。由于法律的缺位,船员劳务公司和中介公司只有权利,而没有责任,其结果是对船员合法权益的损害。由于法律的缺位,长期以来,我国在船员管理问题上,以培训、考试和发证的要求来替代法律,把许多本应由市场管的事作为管理市场的手段。在监管缺位的情况下,作为市场主体的船员受到双重损害,一方面是培训机构的培训费由"市场调节",船员无法选择,另一方面是中介机构阻隔了船员与船公司的联系渠道,船员失去要价的能力。由于法律的缺位,市场化后的船员完完全全成为"自由职业者",淡漠了职业素质、技能水平的再提高,使自己既成了合法权益受损害的承担者,又成了航运业水平提高的制约者。


(3)服务缺位。


转变政府职能,说到底就是要从管理型政府向公共服务型政府转变。在船员劳务市场化进程中,政府服务存在诸多不到位的问题。与普通劳务市场相比,船员劳务市场存在社会保障体系不健全、劳动仲裁缺位、法律服务缺乏等问题。与国内船员劳务市场相比,外派船员劳务市场还缺乏船员权益保障机制等。


(4)船员培训、考试、发证、登记等制度还停留在计划经济时代,不适应社会主义市场经济的要求。


目前,我国对船员的管理主要分三个层次,一是海事局对船员的管理,二是船公司和船员管理公司对船员的管理,三是所在船舶对船员的管理。海事局对船员的管理主要体现在教育培训、考试、发证和证后监督管理等环节。目前海事局对船员的教育培训、考试、发证实行属地管理,即各地海事局以所管辖范围为限,船员只能在户籍所在地参加培训、申请考试、发证。属地管理其实质是行政保护下的地区垄断,它制约了全国统一、公平、开放的船员劳务市场的建立和健康发展。


2 建立适合社会主义市场经济的船员就业机制


要充分发挥船员劳务市场在合理配置船员劳务资源中的基础性作用,就要建立适合社会主义市场经济的船员就业机制。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出的坚持劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业的方针,为建立适合社会主义市场经济的船员就业机制指明了方向。


(1)坚持劳动者自主择业,就是将选择职业和工作岗位的权力交给劳动者个人。


由劳动者个人根据个人的兴趣、专长和条件,自主决定自己干什么、在哪干、给谁干。行为科学认为,每个人都希望归属于某人或某团体。寻找归属,主要是寻找崇拜对象,寻找依托,寻找爱与被爱。一个人可能有能力去完成几项工作,但只有在他希望做某项工作时,才有可能带来高效率。因此,坚持劳动者自主择业有利于发挥每个人的聪明才智,能最大限度的调动全社会劳动者的积极性。


(2)坚持市场调节就业,就是以市场机制为基础自动实现劳动力资源的合理配置。


劳动者自主择业的前提是用人单位的自主择人,只有这样劳动者和用人单位才能自主地建立劳动关系,在市场上实现劳务交换。在市场机制的作用下,只有那些劳动技能高、敬业的劳动者才能获得更多的就业机会,才能获得更优厚的报酬。这有利于全社会建立起努力学习、钻研业务、敬业爱岗的导向和人才素质的提高。同样,在市场机制的作用下,只有那些守法经营、管理规范、尊重劳动者权益的用人单位才能吸引高素质人才、留得住人才。总之,坚持市场调节就业,在推动社会经济发展方面发挥着重要的作用。


(3)政府促进就业,就是要履行府在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的职能,把促进就业作为宏观管理目标,维护社会公平,降低失业率。


市场在资源配置方面具有与生俱来的优势,它通过市场运行机制的相互联系、相互作用,通过供求的均衡达到价格的均衡,最终实现社会资源的最优配置。但现实的市场存在缺陷,如果没有政府的干预,市场就会出现失灵。我国目前存在经济和失业人口快速增长并存的现象,这是经济社会发展不协调的表现。解决就业问题需要转变我们的工作思路,十六届三中全会将政府的干预定位于"促进就业",体现了以人为本的执政理念和转变政府职能要求的高度结合。


3 积极发挥政府在船员劳务市场化进程中的作用


(1)国家应加快制定《船员条例》等相关法规。


船员作为一种劳动力资源,越来越依赖市场配置。在这个进程中,政府与行业的关系、政府与船员的关系、政府与市场的关系都发生了深刻的变化。这个变化在不断地引发我们所处的行业从权力行业、部门行业向能力行业、社会行业转变,船员从"公司"船员向"社会"船员转变行政体制从单向控制向协商合作的管理机制转变。这些变化和转变都要求我国要加快以《船员条例》为龙头的相关船员法规的立法进程,尽快由适应社会主义市场经济的法律来调整日益复杂的船员社会关系。


(2)加强对船员劳务市场的宏观管理。


对船员劳务市场的宏观管理有如下特点:一、既要公平,又要效益;二、既要调节社会对船员劳务的需求,又要调节船员劳务的社会供给;三、既要保证规模,又要保证素质;四、既要照顾内河实际,又要满足沿海需求。政府的主要职责是创造市场经济发展的大环境,维护市场秩序,为经济发展提供有效的宏观调控。具体来说就是:①从宏观层面对船员市场进行统一规划和指导;②建立船员劳务市场的准入、监管和退出机制;③建立船员信息平台,进行远程数据交换和信息共享。


(3)改革现行的船员培训、考试、发证制度。


在现行船员培训、考试、发证属地管理的制度下,船员受到双重限制,一是只有在户籍所在考区才能获准参加培训、考试和申发证书,二是只有通过公司才能获准登记、参加培训、考试和申发证书。改革这个制度既是船员劳务市场化的要求,也是政府转变职能的要求。这是因为:第一,船员劳务市场化的主体是船员而不是政府;第二,政府是市场经济的服务者而不是审批者;第三,船员劳务市场不应该是政府主导型市场而应该是市场主导型市场。因此,应该用船员登记制度替代船员属地管理制度,为船员参加培训、考试,申请发证创造公平、便利的市场环境。同时,建立船员跟踪管理机制,加强对船员能力、资历的评估,打击假证、假资历等危害航运业安全、健康发展的行为。


4 培育和发展船员劳务市场


 


(1)建立船员服务中心。


船员服务中心应定位于搭建船员劳务信息平台,为船员劳务市场提供服务。其主要功能应包括以下几个方面:①综合信息平台。船员服务中心应面向全国乃至全球实行船员开放式登记注册,建立船员信息库,以IC卡管理替代目前的《船员服务簿》,实现向客户提供船员信息查询服务;②船员劳务纠纷的调解。市场的交换关系不仅表现为人们能直接观察和感觉到的物与物或者以货币为媒介的商品之间的交换关系,而且包含着人与人之间通过社会交往,实现其自身经济利益,解决各种矛盾的社会关系。在船员劳务交换中,若一方、双方或多方自身经济利益无法实现或受害时,就会产生劳务纠纷。船员服务中心应该提供调解劳资双方纠纷的机制;③法律援助。市场经济条件下,市场主体通过竞争来实现最大利益。竞争讲公平,公平要靠法律来维持。处于弱势的船员不仅需要通过法律咨询来了解有关劳务管理的法律、法规,在正当权益受到损害时也需要法律救济来维护其自身权益。④海员劳务供求信息发布。需求和供给是市场的两大要素,供求关系决定价格水平。发布海员劳务供求信息可以为船员自主择业和市场调节就业提供服务。


(2)鼓励发展船员劳务公司。


我国的船员劳务公司主要隶属于比较大的船舶运输公司,目前数量还比较少。随着船舶运输公司现代企业制度的建立,从成本效益和运作效率的考虑,越来越多的船舶运输公司将会将日益专业化的船员管理业务与船舶经营和管理业务分离开来,成立专业的船员服务公司。这种船员劳务银行式的船员劳务公司其特点是船员与公司具有隶属关系,船员队伍稳定;好处在于在满足本公司船员需求的情况下,可以组织剩余船员劳务出租,在船员培训、发展等方面可以做出长远规划,能较好地维护船员的正当权益。


(3)规范船员中介机构。


我国目前的船员中介服务体制形成于改革开放初期,为船员劳务输出曾发挥过重要作用,但船员中介机构严重的官商色彩和对船员劳务输出市场的垄断性,已严重制约船员劳务市场健康发展。因此,应开放船员中介机构市场,创造公平竞争的市场环境,促进船员中介机构服务意识、质量和水平的提高。同时,要建立准入、监管和退出机制,规范船员中介机构的运作。


5 大力发展船员队伍


大力发展船员队伍是社会经济发展的客观要求,不会对现有船员队伍的就业增加压力。这是因为:首先未来15~20年水上交通运输仍将保持较快的增长,对船员的需求仍将持续增加,客观上有大力发展船员队伍的要求。其次,可以提高船员队伍总体素质,将就业压力转变为财富创造力。随着船舶管理越来越专业化、技术化、复杂化,必然会产生部分由于不适应而被分离出来的船员。全面提高船员队伍素质,加速船员队伍结构优化进程,从而增强船员队伍参与国内外航运和劳务市场竞争的综合实力,是船员队伍发展的必然要求。再次,根据有关研究预测,大概15~20年后我国的就业矛盾才有望缓解,可见我国就业压力非常之大。大力发展船员队伍可以创造更多的就业机会,为增加社会就业做出贡献。大力发展船员队伍应采取以下措施:


(1)要积极创造船员就业岗位。


航运业随经济的发展而发展,对船员需求较大;同时港口、航运服务业的发展每年都吸纳相当部分船员离船上岸工作。因此航运业除了本身发展创造船员岗位外,其结构调整也可创造大量船员就业机会。例如:通过制定航运市场准入政策,要求航运公司的管理层必须拥有一定数量的具有海上资历的管理人员,这样既可创造更多的船员就业岗位,又可提高航运业的经营和管理水平,效果是一举两得;又如在实施大企业、大集团发展战略的同时,积极扶持和规范中小航运公司,包括单船公司的发展,就可以充分发挥中小航运公司在航运业发展和创造船员就业岗位方面的重要作用。


(2)大力发展船员劳务外派。


我国自1978年开展外派海员业务以来,已从当初的29人上升到现在每年3万多人,成为我国对外劳务合作的重点行业,取得较为显著的经济和社会效益。根据BIMCO/ISF《2000年海员人力资源研究报告》预测,2000年全球高级海员供给为40.4万,需求42万;普通船员供给82.3万,需求59.9万,也就是说,2000年世界商船队必须配备的高级船员数量不足,尚缺少1.6万人,占总需求的4%左右。未来5~10年全球海员需求和供给的调查预测为:到2010年,全球高级船员将由2000年短缺1.6万人增至2010年4.6万人,短缺人数占整个高级海员队伍的12%;普通船员则会由于船舶自动化水平的提高而有很大的缩减,将从2000年的富余22.4万人的2010年的富余25.5万人,富余人数约占整个普通海员队伍的30%。可见,发展船员劳务外派,重点是高级船员的劳务外派有较大的发展空间。这方面我国的优势明显:①船员队伍规模大,船员劳务资源丰富;②船员培训教育比较发达;③我国全面履行STCW95公约,建立了发证、评估体系,我国颁发的证书获得世界各国的普遍认同。因此,我国应加大船员劳务外派的推介力度。在组织宣传的同时,注意在对外海运协议的谈判中增加船员劳务互派互认的议题,用双边协议解决由于我国没有加入ITF(国际运输工人联合会)而在船员劳务外派过程中遇到的麻烦,为船员劳务外派提供国际法上的保障。


(3)加强劳务资源建设,提高船员劳动力素质。


我国目前的船员队伍结构不合理,主要表现在:·普通船员供大于求,而高级船员却是需求大于供给;·内河、沿海船员相对过剩,远洋船员相对缺少;高中文化程度以下船员占绝大多数,中专以上学历的船员;·高级船员中技能型的多,懂管理的少。加强船员劳务资源建设,提高船员劳动力素质已成为迫切的要求。在政策层面上,国家应将航海教育放在特殊的位置上,满足不同层次的需要。内河船员的教育培训应重点提高大量乡镇船舶船员的技能,远洋船员应着重提高适应国际市场需求的能力。在教育投入、课程设置和教学手段的更新方面给予特殊政策,改革航海教育体制,引进国内外优秀的教育模式,或建立中外合作联合培养船员的模式,尽快从船员培养的环节上,提高船员劳动力素质。在船员教育与培训层面上,各教育培训机构要:①在重视技能培养的同时,重视适应市场能力的培养,重点是将海员培训从以传授知识为基础转变为以实际技能和适应市场为基础,改革现行的航海教育模式;②加强外语教学。船员的英语水平直接影响他们能否进入国际航运界并立足,我国的航海教育应加强英语听、说、读、写能力的训练,努力为学生营造一个良好的语言学习环境;③加强船员综合素质培训。通信技术和现代航运市场的发展变化,要求船员不仅是技能型人才,也应是管理型人才;同时还要求船员具备与不同文化背景的船员之间相处的能力。 

来源:航海技术